为什么要反省电子政务信息共享的价值?

　　重视电子政务信息共享价值的原因有两点：投资增大风险增加；效果模糊难以管理。

　　(1) 以信息共享系统为名的电子政务投资越来越多

　　促进政府信资源共享是电子政务建设的一个重要口号,国家信息化发展战略与国家电子政务总体框架中都在强调信息资源共享的重要性,各级政府的“十一五”信息化规划中信息共享系统(目录体系、交换中心、各种信息应用系统等)投资明显增加, 多数政府部门尤其关注供政府内部使用的信息资源共享系统的建设。信息共享投资不断增加必然会引来政府与社会对投资效益的加倍关注, 政府信息共享的效益评价成为十分严肃的课题。

　　(2) 电子政务信息资源共享的效益一直非常模糊

　　电子政务信息共享的效益在理论上一直未做清晰的描述，只用特殊的例子说明几个信息共享的效果并无普遍的意义。信息共享效益表述不清晰已经造成信息共享效益管理的难度, 尽管对信息共享不断进行投资, 政府内外对电子政务中的“信息孤岛”、部门信息化的“烟囱现象”批评却一直不断。从管理科学上看,一个不能清楚描述和测量的事情必定是不能有效管理的事情, 信息共享效益评价理论清晰化成为一个亟待解决的课题。

　　电子政务信息共享缺乏效益已被视为老大难问题，人们强调信息资源开发利用、强调信息共享的重要性已有二十多年, 直到现在依旧要强调其重要性, 说明在一些人的心目中政府信息资源开发利用与信息共享的形势并没有完全改观， 以往的措施并未达到预期的效果。

　　老大难问题的出现往往来自于应用理论有先天缺陷,对信息共享价值的理解肤浅,它迫使我们重新审视电子政务信息共享的价值理论，找出理论上的不足, 进行更新与完善,在实践中采取更有效的措施提高电子政务信息共享的效益，使电子政务信息共享早日摆脱“重要而不见效”的窘态。

　　为什么要区分两种不同类型的信息共享?

　　电子政务的理论是实践型理论, 其涉及的基本概念应当是切合实际的抽象。在讨论电子政务信息共享现状之时，呈现出两类十分不同的共享模式： 一类是面向业务操作的信息共享；另一类是面向分析研究的信息共享。

　　(1) 业务操作型信息共享

　　业务操作型信息共享大量存在于业务处理自动化的流程之中, 表现为业务人员在工作中要调用某些外部数据或某主题数据库的内容来决定下一步的操作,例如银行业务员要查贷款人的信用级别确定贷款利率, 护照办理要查特殊管理人名单以决定是否要另行处理。业务操作型信息共享的明显特点是信息共享流程的规范性, 信息共享的操作程序常常被设计为标准模块嵌入到流程之中, 业务人员须严格执行不能随意更改。操作者按规定的方法依据调出数据进行规范操作。信息共享的处理结果只与被调出的数据有关，与操作者无关,呈现完全面向系统的信息共享形象。

　　(2) 知识生产型信息共享

　　知识生产型信息共享是支持领导者、研究者和业务人员进行学习与研究用的信息共享。工作人员利用这种信息共享平台来查询资料、浏览内容、数据挖掘、分析研究以便提升知识水平和新知识的创新。知识生产型信息共享是面对人的信息共享, 知识生产是只有依赖人脑才能完成的工作，用户在这样的共享系统中有着广泛的自主性,用不用、何时用、怎样用都由用户决定。知识生产型信息共享系统除了成为用户知识生产的辅助工具外并无自己的目标, 系统应用的目标则存在于用户的头脑中,知识生产的最后成果是由人完成而不是由信息系统完成，知识生产型信息共享的目标是帮助人提高效率而不是产生最终成果。

　　由于两种信息共享模式有着如此大的不同, 分别研究两类信息共享的价值机制将十分重要, 它是清晰描述电子政务信息共享价值规律的关键。业务操作型信息共享是目标明确的信息共享, 共享的效益就是业务系统的效益，人的作用只是执行规范的逻辑推理判断, 它是一个可全部计算机化的过程, 其共享效益是可以通过信息系统设计理论计算的。

　　知识生产型信息共享的效益是帮助人来提高知识生产的效率, 而知识生产是每位知识工作者的独立行为, 每人的目标、效果是不一致的,因而无法通过工程计算信息共享的总效益，此类信息共享系统的价值是通过各个用户的主观评价汇集而成,由于用户的价值评定行为表现出一种市场特性,知识生产型信息共享价值评价就成为一个经济学问题。

　　两类信息共享的价值形成依赖两种不同的理论, 不应混为一谈。

　　业务操作型信息共享的价值等同于信息系统的价值

　　（1） 业务运行结果对操作者的独立性

　　业务操作型信息共享是流程性信息共享, 信息共享是业务流程中的一个固定环节,共享数据的调用常常是以规范的应用模块嵌入在流程之中,一方面是提高业务操作的效率, 另一方面是保证业务运行的标准化,有利于保证结果的一致性。运行的结果与操作者无关的特性说明：业务操作型信息共享是面向业务系统的信息共享,其目的是使方法固定的事务做得更快，严格的标准化是提高此类系统效率的关键。

　　（2） 共享调用的数据是确定的、不可替代的

　　业务操作型的信息共享是数据层次的共享,在这类共享业务中,操作员只是依据调用主题数据库中的相应数据进行逻辑判断,以决定下一步的程序行为，操作人员不进行任何信息提取加工等知识性的工作，所引用的数据如主题数据库是确定的,标识是唯一的，每个数据是不可替代的，数据的边界是确定的，数据处理的方法也是事先确定的。信息共享在这样的业务中所起的作用相当于在程序运行特定环节输入外部参数,以选择下一程序步骤。依据计算机科学的理论，业务操作型信息共享可以完全按信息工程方法来设计。

　　（3）信息共享设计与信息系统设计的一致性

　　信息共享的概念是伴随着数据库的发明和管理信息系统的应用产生的。当时管理信息系统的应用主要是操作型业务系统,信息系统建设理论的集大成者是[美]詹姆斯·马丁的信息工程理论。该理论认为数据位于现代数据处理的中心，数据要比应用需求更加稳定，以信息资源规划为基础的信息系统设计才会更有效率。马丁理论重视对机构确定的数据资料的充分应用，认为信息共享的设计与信息系统的设计是同一件事情。

　　典型的例子如企业的ERP,它是对企业中各确切的数据自动化管理的系统, 信息资源共享的目的就是ERP系统的目的,信息资源的规划与业务自动化系统的规划是同一的,信息共享与整个业务应用系统的目标是一致的。自动化业务系统的设计过程也就是信息资源共享的设计过程,业务运行就是信息共享，共享效益体现为业务整体的效益。对企业信息化而言，无须区分什么是信息资源共享的贡献。

　　（4） 政府强调信息共享是因为部门协作行政成本过高

　　政府不同于企业，各部门分工独立性强而整体统一协调弱,给部门之间的数据资源合作带来困难。政务信息化之前, 部门间数据合作机会不多，也不为人们重视。电子政务开展后，部门业务自动化系统利用他部门数据提高效率、改进质量、降低成本的机会大大增加, 信息共享的价值也大大增加，政府操作型信息共享特指跨部门的政务数据共享。政府操作型信息共享属于信息工程设计的范畴,因为数据调用发生在两个部门之中明显增加了部门间协作的行政成本，如何降低信息共享部门合作成本是政府强调信息共享最实际的目的。

　　要做目标明确的操作型信息共享

　　(1) 有明确业务目标的信息共享才是有价值的信息共享

　　业务操作型信息共享是面向系统的信息共享，它是业务系统的组成部分，系统有效益共享才有价值。政府业务应用系统不论是否有跨部门信息共享都属于传统的信息工程范围,应当运用信息资源规划的理论统一设计,以实现整体效益的增加与运行成本的有效控制，业务本身的目标就是信息共享的目标，业务的效益就是信息共享的效益。部门间有价值的信息共享全部是围绕着明确的业务目标进行的。

　　(2) 操作型信息共享是系统成规模的信息共享

　　操作型信息共享是面向系统的信息共享，信息共享是全系统的规模行为，此类系统中操作人员是被动的，信息共享操作必须做成规范的流程嵌入到总业务流程之中才能保证操作人员的工作效率，才有利于保证业务处理结果的一致性。政府信息共享业务建设的成功不仅需要对政府业务信息流程科学梳理、需要认真设计共享主题数据库，而且需要设计共享调用程序模块并嵌入到业务流之中，才能形成信息共享的规模应用，才能使整体业务效益充分实现。

　　(3) 从明确的应用目标出发推动部门间信息共享

　　操作型信息共享是形成有规模的信息共享，建立这样的共享业务流程成本很高，只有明确的效益目标才能推动昂贵的信息共享。业务目标价值高共享才有价值，也才可能成功，信息共享必须要应用导向。在政府的信息化建设中，目录体系与数据交换中心建设被当作信息共享建设的重要内容，这类系统主要适用于研究类型的业务应用，建立操作型信息共享业务要补充开发的内容太多，没有明确的应用效益作为动力是推不动的。

　　降低政府信息共享成本建议

　　(1) 降低政府信息共享成本的重要性

　　信息共享本身是作为降低成本的手段而出现的，自身的成本过高便会失去其存在价值。政府的整体目标与部门自身目标与利益有冲突管理成本就会大大增加。由于信息共享增加了数据提供部门的工作量而成果却体现在另一部门，激励失衡会使数据维护的积极性受挫，导致成本上升和质量下降。业务推进不能仅靠行政命令还要有经济上的措施，一方面要通过降低过度的共享要求降低成本，另一方面要给与合理的补偿使信息共享得以持久。

　　(2) 降低共享数据的数量与提供频率

　　跨部门信息资源的使用与维护是分离的,使用单位由于不必承担维护成本就容易提高共享数据的规模与质量标准,增加了数据提供方的困难。例如工商局希望税务局提供企业纳税总额以便于改善企业年检,但这种要求税务局无法接受,因其要为企业纳税额保密。如果工商局降低标准,只要求一个完税比例或欠税企业名单则问题就会大大化减，成本也会低得多。在达到一定质量标准的前提下, 删除过分的共享要求是帮助数据提供方降低成本的关键，有利于共享业务的顺利推行。

　　(3) 降低系统间的耦合紧密程度

　　信息共享数据常常会来自另一部门的信息系统, 这时会出现两个信息系统的数据耦合问题, 应当在需求许可的情况下尽量降低耦合的紧密度，松散的耦合有利增加业务合作的弹性，系统连接过于紧密会增大安全的风险, 过紧的耦合将带来调试、 维护的诸多困难, 耦合松一些会带来更多回旋空间，对复杂的共享合作更为有利。

　　(4) 认真解决好数据维护机构的利益平衡

　　电子政务的建设经费通常由项目主管部门申请与管理，容易产生对共享数据维护单位的实际困难与利益考虑不周，确保数据提供单位的利益是保证信息共享长远质量的关键措施。仅有行政文件和领导的命令并不能保证持久, 合理的利益平衡是长远起作用的因素。

　　知识生产型信息共享的业务特点 

　　（1） 两类不同的政府工作 

　　政府的工作有两类, 一类是政府例行的事务性工作, 这类工作有着规范的方法，可以用逻辑语言清楚描述，电子政务对这类业务能够进行自动化处理, 另一类是知识生产型工作, 例如政策研究, 要发现问题、总结经验、找出规律、制定政策，这种业务依赖于人脑的高级智慧。事务性工作好比学生套用数学公式解题，知识生产型工作好比数学家在发明公式，后者需要高级智慧。

　　（2） 信息共享系统成为获取知识的工具 

　　知识生产过程不可能自动化，这是人脑特有的能力,知识生产型信息共享系统只能成为人们获取知识的工具，作为工具必须适应知识生产的规律： 

　　用户有着应用的主宰权，应用目标、应用方式、方法、内容都由用户来决定，用户可以不用该系统而选择其它的信息渠道。 

　　用户有各自的信息共享应用目标。用户应用目标非常多样化、非常个性化。这种应用目标不仅分散而且价值标准各异， 

　　知识生产的最终成果是由人脑来完成的, 信息共享系统只是作为人们获取知识的工具，很难划定一项研究成果中有多大贡献是由信息共享系统提供的，知识型信息共享的效益是不能计算的。

　　（3） 对信息共享系统的使用与否是对该系统的评价所决定 

　　　 工具的价值是由使用者的喜好决定的。知识型信息共享系统的使用价值因人而异, 应用不同、感受不同、效用不同都将导致评价不同。太多的不确定性使该价值无法用工程方法计算,用户是通过与替代信息渠道的比较来形成自己对系统的评价, 通过对该系统利用与否的选择来表达自己的评价，系统总体利用率表达了各个用户评价的总效果。经济学的选择及比较的概念有助于理解用户的价值选择行为，市场竞争的理论将比信息工程的理论更有助于找到提高知识型信息共享效益的办法。 

　　知识生产型信息共享的用户怎样进行价值比较? 

　　信息共享系统对知识生产用户是一种工具, 用户将通过一连串的比较来形成该工具在自己心目中的价值。 

　　(1) 将系统信息获取能力与自己应用目标相比，推断可能的贡献 

　　信息内容的价值是一个带有主观性的概念, 与用户选定的目标重要性密切相关。目标越重要价值越高，需求越急切价值越高，信息内容对用户实现目标帮助越大其信息价值也越高。 

　　信息共享系统的价值与用户的行动能力有关, 用户的执行能力越强则信息越容易发挥作用, 价值就会提升, 例如股票及时行情对能够联机下单并有着大量资金的人就有着更大的价值。 

　　信息共享系统的价值与用户对该内容的了解程度相关,用户对此信息已很了解就不需要重复提供。 

　　信息的价值还与用户的理解力有关,对缺乏理解力的用户任何信息都没有价值。 

　　总之，信息对用户的使用价值是大不相同的,用户会根据特定目标来做判断。

　　(2) 将信息效益与利用该信息共享系统的成本相比，看是否划算 

　　信息资料是资源还是垃圾不仅要看这些资料中包含信息的价值，还要看提取这些信息所付出的代价,只有在信息价值高于利用它的成本之时这些资料才可称为资源, 否则便是垃圾，同样的原则也适用于对信息共享系统的判断，用户利用电子政务信息共享系统的主要代价不是经费而是自身注意力与时间的消耗。 

　　时间与注意力的机会成本因人而异，能力高、地位高其时间与注意力的机会成本就高，这是很多普通工作人员喜欢的信息获取工具而高层领导不屑一顾的主要原因。降低信息提取成本将会使一些信息垃圾变为信息资源, 如同Google提供的快速搜索能力使混乱不堪的互联网内容成为可用的信息财富。 

　　(3) 将内部信息共享系统与外部替代品比较, 看何种渠道更经济 

　　如果没有任何其它的选择, 只要信息共享系统的效益大于其成本, 用户就会被锁定在该系统上, 但是在现实中用户有着许多信息的替代渠道来完成同样的信息收集工作。市场上买方总是依据最便宜的替代品为产品定价, 同样, 用户对信息共享系统的评价也会以最方便、最省时的替代品做标准来设定内部信息共享系统的价值，进而决定用哪个系统。 

　　资料不是唯一的且知识生产不问资料出处,人们不仅可用其它的信息系统还可以利用其他渠道获取信息，如印刷品、面对面的谈话、公共媒体、互联网、电子邮件、电话请教专家等方式，各种各样的信息资源构成政府内部信息共享系统的替代品,用户是在这些替代品的竞争环境中为信息共享系统的价值打分,使系统价值带有强烈竞争性。

　　外部信息环境变化怎样影响内部信息共享系统的评价? 

　　（1） 用户的广泛比较与应用选择将外部影响带入到系统内部 

　　在很多电子政务系统的设计者、规划者的眼中,仅供政府内部使用的信息资源共享系统的效用应不受外部环境的影响,这种陈见使设计者、规划者很容易闭门造车，忽略了知识型用户的广阔视野。与业务操作型信息共享的服务对象是业务系统不同,系统对系统的服务是可以封闭的，对知识生产者的服务却无法封闭，人们在获取信息、学习知识的渠道上是开放的，各种各样的信息渠道都将在人的注意力与时间面前展开竞争。用户对各种信息渠道的自主选择行为，把内部信息系统与外部信息渠道摆到同一天平上进行比较,比较的结果将影响人们对内部系统的评价。 

　　（2） 互联网使信息供应由“卖方市场”转变为“买方市场” 

　　互联网普及十年来全球的信息环境发生天翻地覆的变化,未看清这一巨大变化的影响就无法设计出好的知识生产型信息系统。互联网普及之前是一个社会信息资料供应稀缺的时代,绝大多数的资料都没有进入计算机系统,即便有些已存入计算机也因设备不普及、软件环境不统一、通信网络不一而根本无法共享。在社会信息资源供应紧缺的“卖方市场”中, 只要能将资料收集起来提供服务就会受到好评与欢迎，二十年前数据库建设原则“三分技术, 七分管理、十二分数据”正反映了这种形势。 

　　互联网的出现扭转了信息资源供应的“卖方市场”，新技术从基础上改变信息活动的成本, 使存储成本趋于零、通信成本趋于零、出版成本趋于零；进而网上资料爆长,软件规范化推动了全球信息内容的互联，Google等应用工具大大提高了网上信息资源共享的效率。信息内容陡增与共享技术普及使得全社会的信息资料供应与信息共享渠道均由“卖方市场”转入到“买方市场”，进入到信息资料供应过剩的新时代。 

　　（3）“买方市场”对政府信息共享观念的冲击  

　　按照经济学的理论, 当一种产品或服务的供应增加时，其边际价值就会下降。价值是用户心目中的一种感觉,当替代品增加时,该产品或服务的重要性就会下降。 

　　政府内部信息资源共享服务系统也是一样,在信息资源供应的“卖方时代”, 政府内部信息系统异常重要也容易成功,但在信息资源的“买方时代”,做好这件工作就不容易了,一位政府工作人员可能会先用Google、百度来查找资料,也可能会利用手机、电子邮件去与专家联系,这些渠道大大削弱对内部信息系统的依赖性,降低着内部信息系统的价值,对内部信息共享系统形成巨大的压力, 迫使政府内部的信息资源共享系统向着专业化、特色化的方向努力, 内部系统也要形成特殊的竞争力才能生存。 

　　对于社会信息环境的新变化,传统的“信息资源开发利用理论”并没有转过弯来,一些人仍沉浸在 “以资料为中心”、“充分利用信息资源”、“以信息共享为目标”等观念之中。这些观念是在信息资源的稀缺时代产生的,在信息资料供应过剩时代必须要转变到“以应用为中心”、“节约用户注意力与时间”“以共享为手段，以效益为目标”的观念上，如同在过剩经济时代要“以销定产”、“订单生产”,不能盲目生产。 

　　提升知识生产型信息共享系统价值的建议 

　　(1) 特色化是提升价值的主要途径 

　　即使是供内部使用的信息资源共享系统也必须放在市场竞争的环境中来确定系统设计的方向，“应用导向、特色取胜”应成为主导思想。通常在政府信息共享系统的建设中,最容易显示工作量的指标是存储的数据量,这种工作量显示会诱导人们去做表面文章,去追求资料的数量,容易收集的资料越来越多,费力的资料重要也不去关注，从而失去形成特色的可能性。 

　　在数据的规模与范围上内部网无法与外部网相比,内部网建立优势的主要渠道是利用对用户需求的理解来建立特定的应用优势，特色的服务将使内部共享服务系统减少甚至没有替代品,替代品的减少可以实现服务的升值。

　　(2) 建立专业化知识服务系统 

　　内部信息共享系统升值的一条重要途径是提升专业化知识含量, 使之成为专业性知识服务的系统，建立专业知识壁垒是减少替代品的重要措施。在互联网上几乎可以查到任何信息,但互联网却没有专业知识的鉴别能力,不可能形成有专业水平统一系统。专业化知识服务系统对于业务工作部门十分重要,增加专业知识水平是提升内部信息系统应用价值的有效办法。

　　(3) 不怕系统规模小, 就怕缺少针对性 

　　政府内部信息共享系统的价值不是来自数据的规模而是来自服务系统的针对性,常常是小而有针对性的服务倍受欢迎。对特定业务的针对性是提升效率、提升竞争力的重要措施,例如在政府的文稿形成过程中必须要查对引文的出处,一个规模不大的专用政府文件、领导讲话的查询系统就能达到很好的效果。越来越多的竞争性产品及服务在不断减少通用性上获胜的机会, 重视开发有特殊针对性的信息共享应用项目将是提升系统价值的重要措施。 

　　(4) 提升用户的参与度, 做成积累用户研究成果的平台 

　　提升政府内部信息资源共享系统在用户心目中的价值还可以借鉴互联网成长的经验。互联网的成长是信息社会自组织过程，用户积极参与信息内容的制作、发布与应用是推动网上信息资源迅速发展的关键。人们发布成果的积极性常常要大大高于学习的积极性, 如果政府信息资源共享系统按“我建设,你使用”的模式建设, 用户被置于与建设无关的地位，会使用户对系统不仅更为挑剔而且也不愿意使用该系统。如果在政府的信息资源共享的平台上给用户更多发布自己成果的机会,使系统成为积累与展现用户知识研究创新成果的舞台,则会大大增加用户参与的积极性，这也是提升政府信息资源系统价值的重要途径。

　　信息共享价值反省小结 

　　(1) 回到原点, 重新思考    

　　一个案例成果不理想尚可以反省执行中的问题,如果大家的案例都不大成功，查找不成功的系统性原因就是十分必要的。电子政务的信息共享效果长期不理想，需要从头开始反省使用理论的合理性,“回到原点, 重新思考”是必要的思考过程。

　　(2) 两类应用, 两种理论 

　　在对信息共享价值分析过程中, 区别业务操作型信息共享与知识生产型信息共享十分重要，这是观念由混乱到清晰的关键。业务操作型信息共享是面向信息系统的信息共享, 适用于使用詹姆斯•马丁的信息工程的理论,而知识生产型信息共享是面向人的信息共享, 需要运用经济学观点来分析其价值。 

　　(3) 业务操作型信息共享以业务系统的效益为中心 

　　业务操作型信息共享是面向业务运行系统的信息共享,其目的是为了实现业务操作的自动化, 操作者的工作是规范化、无个性的，信息资源共享设计与整个业务系统的设计则是一致的，信息共享效益与业务整体效益是一致的、 可计算的。电子政务对此类信息共享应关注的重点是降低部门间信息合作的行政成本，除了有效抑制信息共享中的“共享过度”浪费外, 还要重视部门利益的平衡,使信息共享合作可持续。 

　　(4) 知识生产型信息共享的价值应使用市场竞争理论分析 

　　知识生产型信息共享是为知识工作者服务的, 知识工作者从中获取信息进行知识型研究、学习、工作,最终是通过自己的头脑完成新知识的生产，人是形成效益的决定性因素，信息共享系统的价值主要来自用户的满意度。用户在知识获取面前有着大量的选择渠道,社会的信息渠道替代品甚多,这种选择与比较必然将仅供内部使用的系统也带入到社会信息供应环境的竞争之中。只有用经济学的观点才能更深入地理解这一价值形成机制。市场竞争的理论可用来提升知识生产型信息共享系统的应用价值,使电子政务信息资源共享系统更受欢迎。 

　　(5) 信息资源开发利用的理论应当更新 

　　社会目前流行的信息资源开发应用的理论是在二十多年前信息资源稀缺的时代形成的, 其特点是“以数据资料为中心”,应用的重点放在业务操作型信息共享上,对于知识生产型信息共享几乎没有分析。互联网的出现从根本上改变社会信息资源的供求环境, “卖方市场”已转为“买方市场”,信息资源开发利用的核心思想也应转变到“以应用为中心”的轨道上来,注重节约用户的时间与注意力成本，用市场竞争的理念改进知识生产型信息共享系统的设计。 

       本研究的局限

　　本研究未涉及政府信息资源开放与公益性信息服务的价值问题，这些面向社会的更广泛的信息共享对于社会的发展有着非常重要的意义，将另题讨论。 

　　本研究只局限于讨论政府内部使用的信息共享系统的价值问题。 (完)